Guardas Municipais, Policiamento Ostensivo e Abordagem Policial: Competência Constitucional, Limites e Validade das Prisões no Brasil Contemporâneo

 

 

Temístocles Telmo[1]

 

 

Quem Pode Policiar a Cidade? Guardas Municipais, Abordagem Policial e o Art. 301 do CPP à Luz da Jurisprudência Atual

 

1. Introdução

A segurança pública brasileira atravessa, nas últimas décadas, um cenário de crise estrutural e perceptiva. De um lado, o crescimento da criminalidade e da sensação de insegurança; de outro, a incapacidade histórica do Estado em prover policiamento suficiente, contínuo e territorialmente distribuído. Nesse contexto, pouco importa para o cidadão comum quem oferece a presença estatal visível Polícia Militar, Polícia Civil, Polícia Rodoviária Federal ou Guarda Municipal, desde que haja resposta rápida, prevenção e proteção.

Entretanto, do ponto de vista jurídico‑constitucional, importa e muito definir limites, competências e consequências jurídicas da atuação de cada órgão, sobretudo quando essa atuação resulta em abordagens policiais, revistas pessoais e prisões em flagrante.

Este artigo analisa, de forma cronológica, sistematizada e atual, a evolução normativa e jurisprudencial sobre a atuação das Guardas Municipais no policiamento ostensivo urbano, a validade das abordagens realizadas por esses agentes, a possibilidade de prisões e os limites impostos pelo artigo 144 da Constituição Federal e pelo artigo 301 do Código de Processo Penal. Com destaque para os seguintes eixos norteadores:

Atuação das Guardas Municipais como integrantes do sistema de segurança pública

Policiamento ostensivo urbano

Abordagem policial: quando é válida e quando não é

Prisões em decorrência dessa atuação e sua validade

Regras gerais do art. 301 do CPP

Limites constitucionais e institucionais

Realidade federativa, subfinanciamento e sensação de insegurança

Decisão do STF sobre nomenclatura (Polícia Municipal x Guarda Municipal)

Dados empíricos nacionais (IBGE / Anuário)

 

2. Segurança Pública no Brasil e o Papel dos Municípios

A Constituição de 1988 rompeu com a lógica centralizadora anterior ao reconhecer os municípios como entes federativos dotados de autonomia política, administrativa e financeira. No campo da segurança pública, entretanto, manteve‑se um desenho complexo, em que a responsabilidade primária foi atribuída aos estados, especialmente por meio das Polícias Militares e Civis (art. 144, §§ 4º e 5º).

Aos municípios, o §8º do art. 144 autorizou a criação de Guardas Municipais destinadas à proteção de bens, serviços e instalações, conforme dispusesse a lei. Por muito tempo, essa redação foi interpretada de forma restritiva, reduzindo as guardas a meras forças patrimoniais.

Essa leitura mostrou‑se progressivamente insuficiente diante da realidade urbana contemporânea e foi revista com o advento da legislação infraconstitucional e da jurisprudência constitucional recente.

 

3. Dados Empíricos: Presença e Alcance das Guardas Municipais no Brasil

A análise empírica é indispensável para compreender os limites reais da atuação das Guardas Municipais na segurança pública brasileira. Segundo a Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Munic 2023, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), o Brasil possui 5.570 municípios, dos quais 1.322 contam com Guarda Municipal, o que representa 23,8% do total.

Contudo, esse dado, isoladamente, pode induzir a uma percepção superestimada da presença das Guardas Municipais na atividade de policiamento urbano. Isso porque a mera existência formal da instituição não significa, necessariamente, atuação em policiamento ostensivo.

O próprio levantamento do IBGE indica que, mesmo entre os municípios que possuem Guarda Municipal, nem todos desenvolvem patrulhamento ostensivo regular. Em 2023, 86,8% das Guardas informaram realizar patrulhamento de vias públicas, enquanto as demais permanecem restritas, predominantemente, à proteção de bens, equipamentos e prédios públicos municipais.

Ao projetar esse percentual sobre o universo total de municípios brasileiros, obtém-se um dado ainda mais relevante do ponto de vista estrutural: apenas cerca de 20,6% dos municípios brasileiros (1.149 de 5.570) contam, de fato, com Guardas Municipais que exercem alguma forma de patrulhamento ostensivo em vias públicas.

Esse número evidencia que:

• A imensa maioria dos municípios brasileiros (aproximadamente 79,4%) não dispõe de Guarda Municipal atuando em policiamento;
• Mesmo dentro do grupo dos municípios com Guarda, há heterogeneidade significativa quanto às funções exercidas, aos níveis de capacitação, ao armamento e à cobertura territorial;
• A atuação ostensiva das Guardas Municipais, embora juridicamente reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, está longe de representar um modelo universal ou dominante de policiamento urbano no país.

Além disso, o dado de que cerca de 30% das Guardas Municipais utilizam armas de fogo deve ser interpretado com cautela. Trata-se de aproximadamente 396 municípios, o que corresponde a pouco mais de 7% do total de municípios brasileiros, reforçando que o armamento e a atuação ostensiva armada permanecem fenômenos localizados, desiguais e dependentes de decisões políticas e capacidades orçamentárias municipais.

Portanto, sob a perspectiva empírica, conclui-se que as Guardas Municipais representam uma fração relevante, porém limitada, do aparato nacional de policiamento ostensivo, não substituindo nem quantitativa, nem estruturalmente as Polícias Militares estaduais. Sua expansão ocorre, em grande medida, como resposta pontual à ausência ou insuficiência do policiamento estadual, e não como resultado de uma política pública nacional perene, coordenada e uniformemente financiada.

Esse quadro reforça a necessidade de que a análise jurídica da atuação das Guardas Municipais seja acompanhada de critérios de proporcionalidade institucional, evitando tanto a negação de funções já exercidas na prática quanto a construção discursiva de um protagonismo político que os dados objetivos não sustentam.

 

4. Evolução Normativa: Estatuto das Guardas e o SUSP

Dois diplomas foram fundamentais para reconfigurar o papel das Guardas Municipais:

• Lei nº 13.022/2014 (Estatuto Geral das Guardas Municipais): atribuiu às guardas funções como patrulhamento preventivo, proteção da população, mediação de conflitos e atuação orientada aos direitos humanos.
• Lei nº 13.675/2018 (Lei do Sistema Único de Segurança Pública - SUSP): rompeu definitivamente a ideia de monopólio estadual da segurança pública, estabelecendo atuação integrada, cooperativa e sistêmica entre União, estados, DF e municípios.

A partir daí, tornou‑se juridicamente insustentável afirmar que segurança pública seria tarefa exclusiva das forças estaduais. Embora, sem regulamentação adequada, considerando que a politização do tema, entre Governos Federal e Estaduais, não avançam significativamente no assunto.

 

5. Jurisprudência do STF: Linha Cronológica Essencial

• 5.1 ADPF 995 (2023)

O STF fixou que as Guardas Municipais integram o Sistema Único de Segurança Pública, afastando interpretações que as excluíam do SUSP. Contudo, o julgamento não ampliou automaticamente competências, nem criou “polícia municipal”.

 

• 5.2 Divergências Internas (2023–2024)

Decisões monocráticas e de Turmas oscilaram entre:

• Entendimentos restritivos (Ministros Fachin e Zanin), que limitavam abordagens às hipóteses diretamente ligadas à proteção do patrimônio municipal; e
• Entendimentos ampliativos (Ministros Alexandre de Moraes e Flávio Dino), que validaram abordagens e buscas diante de fundadas razões e situações de flagrante, especialmente em crimes permanentes.

Essa fase gerou forte insegurança jurídica.

 

• 5.3 RE 608.588 – Tema 656 (julgamento concluído em 2025)

O Plenário do STF consolidou a seguinte tese:

“É constitucional, no âmbito dos municípios, o exercício de ações de segurança urbana pelas guardas municipais, inclusive policiamento ostensivo comunitário, excluída qualquer atividade de polícia judiciária, e submetidas ao controle externo do Ministério Público.”

Trata‑se do marco jurisprudencial atual, que legitima o policiamento ostensivo urbano sem transformar guardas em polícias civis ou militares.

 

6. Abordagem Policial, Prisões e Art. 301 do CPP

Do ponto de vista penal e processual, três premissas devem ser fixadas:

1. Abordagem policial: após o Tema 656, guardas municipais podem realizar abordagens no exercício do policiamento ostensivo urbano, desde que respeitados os princípios da legalidade, razoabilidade e fundada suspeita.
2. Busca pessoal: permanece vedada a atuação arbitrária; exige‑se fundamento concreto, como ocorre com qualquer força policial.
3. Prisão em flagrante: decorre diretamente do art. 301 do CPP, que autoriza qualquer do povo a prender quem esteja em flagrante delito. O guarda municipal, como agente público de segurança, tem não apenas a faculdade, mas o dever de agir diante do flagrante.

A invalidação de provas ocorre não pela natureza do agente, mas pelo vício na abordagem, assim como ocorre com policiais militares ou civis. Embora tenhamos decisões contrárias em especial do STJ, mas se espera que doravante o Poder Judiciário reconheça a atividade e quando das prisões estas sejam validadas dentro da legalidade prevista.

7. Limites Institucionais: Guarda Municipal não é “Polícia Municipal”

Em 2026, o STF pacificou outro ponto sensível: a nomenclatura.

No julgamento da ADPF 1.214, fixou‑se que:

• O termo “polícia” possui reserva constitucional;
• Municípios não podem denominar guardas como “Polícia Municipal”;
• A autonomia municipal não autoriza alterar a identidade institucional definida pela Constituição.

A tese firmada foi clara:

“Aplica‑se a expressão ‘Guardas Municipais’ em todo o território nacional, sendo vedada a substituição por ‘Polícia Municipal’ ou denominações similares.” Decisão que seguiu a denominação prevista na LEI Nº 13.022, de 8 de agosto de 2014, que dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais, e traz no parágrafo único do Art. 22 que:

"É assegurada a utilização de outras denominações consagradas pelo uso, como guarda civil, guarda civil municipal, guarda metropolitana e guarda civil metropolitana.".

Assim, há ampliação funcional, mas não simbólica ou nominal.

 

8. Realidade Atual: Insegurança, Federação e Limites Materiais

O crescimento da atuação das Guardas Municipais ocorre em um cenário marcado por:

• Sensação difusa de insegurança da população;
• Déficit histórico de efetivo das polícias estaduais;
• Subfinanciamento crônico da segurança pública;
• Ausência de política pública perene, com investimentos majoritariamente episódicos.

Nesse contexto, as guardas surgem como resposta local à ausência estrutural do Estado, mas devem atuar dentro de limites técnicos, jurídicos e institucionais, sob pena de expansão caótica e fragmentada do poder de polícia. Até porque poucos ou raros prefeitos e vereadores, conhecem do tema Segurança Pública e para a criação de uma força de segurança responsiva, é necessário o investimento sério em formação, treinamento e especialização constante, para não se tornar uma entidade particular do prefeito. 

9. Conclusão

A atuação das Guardas Municipais no policiamento ostensivo urbano é hoje uma realidade jurídica e social reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal. Contudo, essa atuação:

• Não cria polícia municipal;
• Não autoriza investigação criminal própria;
• Não elimina os limites constitucionais do art. 144.

As abordagens e prisões realizadas por guardas são válidas quando observadas as mesmas garantias exigidas de qualquer força policial. O debate não é mais sobre “se podem atuar”, mas como atuar, com que limites e com que controles.

Esse é o ponto que deve orientar tanto a produção acadêmica quanto a formação profissional em cursos de abordagem policial.

O desafio não é ampliar poder. É organizar o sistema.

Segurança pública não se improvisa. Se estrutura.

E enquanto isso não ocorrer, o país seguirá nesse modelo híbrido, onde todos atuam, mas poucos respondem.

 

10. REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

BRASIL. Código de Processo Penal. Decreto-Lei nº 3.689, de 3 de outubro de 1941. Diário Oficial da União: seção 1, Rio de Janeiro, 13 out. 1941.

BRASIL. Lei nº 13.022, de 8 de agosto de 2014. Dispõe sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 11 ago. 2014.

BRASIL. Lei nº 13.675, de 11 de junho de 2018. Institui o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, 12 jun. 2018.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 995/DF. Rel. Min. Alexandre de Moraes. Julg. em 25 ago. 2023.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário nº 608.588/SP. Tema 656 da Repercussão Geral. Rel. Min. Luiz Fux. Julg. em 20 fev. 2025.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 1.214. Rel. Min. Flávio Dino. Julg. em abr. 2026.

BRASIL. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Munic 2023. Rio de Janeiro: IBGE, 2024.

ANGELO, Tiago. STF decide que guarda municipal pode fazer policiamento ostensivo. Consultor Jurídico, 20 fev. 2025.

GAMBA, Karla. STF tem maioria contra mudança de nome de guarda municipal para polícia municipal. Consultor Jurídico, 13 abr. 2026.

VITAL, Danilo. Decisão do STF sobre GCMs não autoriza abordagens policiais automáticas. Consultor Jurídico, 11 out. 2023.

 

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[1] Temístocles Telmo: Doutor e Mestre em Ciências Policiais de Segurança e Ordem Pública. Pós-Graduado lato senso em Direito Penal. Coronel veterano da Polícia Militar do Estado de São Paulo. Com 38 anos de experiência de atuação na Segurança Pública. Professor de Direito Criminal na PUC-Assunção. Advogado e membro da Comissão de Segurança Pública da 100ª Subseção do Ipiranga da OAB São Paulo. Em 2023, coordenou os Conselhos Comunitários de Segurança da Secretaria de Segurança Pública do Estado de São Paulo e foi Secretário de Segurança de Santo André (2024-2025). É autor, coautor e organizador de 18 livros, com destaque para Vizinhança Solidária. Além de escritor e articulista, também se dedica à poesia. Nosso blogue: https://professortemistoclestelmo.blogspot.com/